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:: Acórdão
do Tribunal Constitucional (Acórdão 445/93 Processo
n.º 199/92)
:: Acordam no Tribunal
Constitucional:
I
:: A questão
1 - O Procurador-Geral da República, no uso
da competência que o artigo 281.º, nºs 1, alínea
a), e 2, alínea e), da Constituição lhe confere,
veio requerer ao Tribunal Constitucional a apreciação
e declaração de inconstitucionalidade, com força
obrigatória geral, das normas constantes dos artigos 13.º,
n.º 1, e 14.º, n.º 2, do Estatuto do Jornalista,
aprovado pelo artigo l.º da Lei n.º 62/79, de 20 de Setembro,
bem como dos artigos 3.º, 6.º, 8.º, n.º 1, 9.º,
10.º, nºs 1 e 7, 14.º, 15.º, n.º 2, 16.º,
n.º 2, 17.º, n.º 3, 18.º, 19.º, n.º1,
20.º, n.º 3, 22.º, n.º 1, 25.º, 26.º
e 28.º do Regulamento da Carteira Profissional do Jornalista,
aprovado pelo artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 513/79, de
24 de Dezembro, aduzindo para tanto, no essencial, a fundamentação
seguinte:
1.º - O Estatuto do Jornalista considera, nos
seus artigos 1.º e 12.º, condição do exercício
da profissão de jornalista a habilitação com
a respectiva carteira profissional.
Nos termos do artigo 13.º, n.º 1, do referido
Estatuto, a emissão da carteira profissional de Jornalista
é da competência da respectiva organização
sindical, não podendo depender da qualidade de sindicalizado
do requerente.
Por seu turno, conforme prescreve o n.º 2 do
artigo 14.º do mesmo Estatuto, os equiparados a jornalistas
estão obrigados a possuir cartão do identificação
próprio, emitido também pela respectiva organização
sindical.
2.º - Esta matéria veio a ser regulamentada
e desenvolvida pelo Regulamento da Carteira Profissional do Jornalista,
em termos de incumbir à organização sindical
dos jornalistas a emissão do titulo que condiciona o exercício
legitimo da profissão, competindo-lhe igualmente, como corolário,
daquela atribuição fundamental, pronunciar-se e decidir
sobre as várias possíveis vicissitudes que tal título
de habilitação venha a sofrer, designadamente a sua
renovação ou revalidação, a suspensão
de validade, a determinação da sua perda e apreensão.
Dentro da mesma lógica de fiscalização
do exercício da profissão, detém ainda a organização
sindical dos jornalistas um verdadeiro poder disciplinar, que lhe
permite aplicar sanções no caso do ocorrerem infracções
aos deveres deontológicos do jornalista.
3.º - A jurisprudência do Tribunal Constitucional
tem reconhecido uniformemente que, face ao actual texto da Constituição,
os sindicatos surgem - ao contrário das associações
públicas, referidas no artigo 267.º, n.º 3, da
lei fundamental, e dos antigos sindicatos nacionais do regime corporativo
- como associações de direito privado, criadas por
iniciativa espontânea dos interessados, tendo por finalidade
a defesa dos respectivos interesses sócio-profissionais,
não lhes cabendo o desempenho de funções públicas
ou o exercício de poderes de autoridade.
4.º - O principio da liberdade sindical garante
a cada trabalhador plena autonomia de decisão, seja para
se inscrever em qualquer dos sindicatos existentes, seja para não
se inscrever em nenhum deles, seja ainda para tornar a iniciativa
de promover a criação de um novo sindicato.
Este direito de livre sindicalização
implica que ninguém possa ser directamente obrigado a filiar-se
em sindicato determinado, tal como proíbe a existência
de quaisquer mecanismos ou medidas de pressão que indirectamente
possam contribuir para limitar o pleno gozo e fruição
daquela liberdade, obstando a que, por qualquer forma, mesmo remota
ou indirecta, os sindicatos possam funcionar como «estruturas
de coerção».
5.º - A atribuição aos sindicatos
de competência para emitir o titulo que condiciona o exercício
legitimo de certa profissão constitui necessariamente violação
do aludido principio da liberdade sindical; e isto não apenas
na hipótese - mais ostensiva - em que se exigisse, como condição
da passagem do referido titulo, a sindicalização do
trabalhador, mas também nas hipóteses - como a que
ora nos ocupa - em que a lei atribui tal função à
organização sindical independentemente da qualidade
de sindicalizado do trabalhador requerente.
É que, por um lado, existe o perigo real de
a competência para a emissão do titulo do habilitação
profissional ser mal «gerida», de os sindicatos se valerem
dela para - recusando a sua passagem aos não filiados ou
simplesmente levantando-lhes especiais obstáculos - forçarem
ou «sugerirem» a sindicalização aos profissionais
que do titulo carecem para o exercício da sua actividade.
Existe, deste modo, no sistema legal em causa uma
certa restrição - constitucionalmente ilegítima
- à possibilidade de livre escolha no plano de filiação
sindical, já que ele sempre comporta «um certo potencial
de coerção sobre os trabalhadores, potencial de coerção
que já terá sido passado a acto em diversos casos»
(cf. o Acórdão n.º 272/86, de 30 de Julho, do
Tribunal Constitucional).
6.º Por outro lado, aquela solução
legal - consistente em «obrigar» o sindicato a emitir
o titulo profissional, independentemente da qualidade de sindicalizado
do trabalhador que o requeira acaba por se traduzir na imposição
ao sindicato do exercício de uma verdadeira actividade administrativa
em favor de quem dele não é associado, violando-se,
por esta forma, 0 principio da liberdade de acção
e da independência das associações sindicais,
consagrado no n.º 4 do artigo 56.º da Constituição.
7.º Acresce que a atribuição à
organização sindical dos jornalistas de um poder fiscalizador
do exercício da profissão - traduzido na competência
para determinar a suspensão, perda ou apreensão do
titulo, com a consequente impossibilidade de exercer legitimamente
a profissão -, bem como de um verdadeiro poder disciplinar,
no que respeita às eventuais infracções aos
deveres deontológicos dos jornalistas, implicam a atribuição
e o exercício de verdadeiros poderes ou prerrogativas de
autoridade, ultrapassando-se claramente a competência que
o n.º 1 do artigo 56.º da Constituição atribui
às associações sindicais.
8.º Ora, é constitucionalmente reconhecida
aos trabalhadores a liberdade sindical (artigo 55.º, n.º
1), a qual envolve, designadamente, a liberdade de constituição
de associações sindicais a todos os níveis
e a liberdade de inscrição sindical [alíneas
a) e b) do n.º 2 do artigo 55.º].
Por sua vez, o n.º 4 do mesmo preceito constitucional
vem afirmar o principio da independência das associações
sindicais, relativamente ao patronato, ao Estado, às confissões
religiosas, aos partidos e às outras associações
politicas.
E o artigo 56.º, nº 1, prescreve que, a
finalidade das associações sindicais consiste na defesa
e promoção dos direitos e interesses dos trabalhadores
que representam.
O sistema atrás assinalado, instituído
pelas normas legais questionadas, não é compatível
com estes preceitos e princípios constitucionais, o que implica
a sua inconstitucionalidade material.
2 - Em obediência ao disposto nos artigos 54.º
e 55.º, n.º 3, da Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro,
foram notificados o Presidente da Assembleia da República
e o Primeiro-Ministro a fim de, querendo, se pronunciarem sobre
o pedido, respectivamente, quanto às normas do Estatuto do
Jornalista e quanto ao Regulamento da Carteira Profissional do Jornalista.
O Presidente da Assembleia da República veio
ao processo oferecer o merecimento dos autos e fazer juntar os exemplares
do Diário da Assembleia da República relativos à
discussão e aprovação da Lei n.º 62/79,
de 20 de Novembro.
O Primeiro-Ministro não produziu qualquer resposta.
Cabe agora apreciar e decidir
II
:: A fundamentação
1 - O Decreto-Lei n.º 85-C/75, de 26 de Fevereiro
(Lei de Imprensa), ainda hoje em vigor, não obstante as alterações
que lhe foram introduzidas pelos Decretos-Leis n.ºs 181/76,
de 9 de Março, e 377/88, de 24 de Outubro, e pela Lei n.º
13/78, de 21 de Março, cometia ao Sindicato dos Jornalistas
a elaboração, no prazo de 90 dias a contar da sua
entrada em vigor, de um projecto de estatuto do jornalista, o qual,
nos termos do artigo 10.º, n.º 4, visaria, fundamentalmente,
«garantir ao jornalista, perante a autoridade pública,
o direito que implica o exercício da sua actividade e definir
os deveres que dele decorrem».
Cerca de quatro anos volvidos sobre a publicação
daquele diploma, e por não se achar ainda definida no ordenamento
jurídico, de forma global e sistemática, a disciplina
jurídico-estatutária daquela actividade profissional,
foram apresentados na Assembleia da República os projectos
de lei n.ºs 295/I e 296/I (UDP), relativos, respectivamente,
ao Regulamento da Carteira Profissional de Jornalista e ao Estatuto
do Jornalista, 309/I (PS), respeitante ao Estatuto do Jornalista,
e 312/I (PCP), também referente ao Estatuto do Jornalista
(cf. Diário da Assembleia da República, 2ª série,
n.ºs 79 e 84, de 4 de Julho e 13 de Julho de 1979), cujos textos,
depois do respectivo debate parlamentar (cf. Diário da Assembleia
da República, 1.ª série, n.ºs 88 e 99, de
21 e 28 de Julho de 1979), vieram dar origem ao Estatuto do Jornalista,
aprovado pelo artigo 1.º da Lei n.º 62/79, de 20 de Setembro.
Neste diploma se comportam duas das normas que vêm
questionadas no pedido e cujos dizeres a seguir se transcrevem:
:: Artigo 13.º
:: Emissão da carteira
1 - A emissão da carteira profissional de jornalista
é da competência da respectiva organização
sindical, não podendo depender da qualidade de sindicalizado
do requerente.
2 - ………………………………………………………………………..
3 - ………………………………………………………………………..
:: Artigo 14.º
:: Equiparados a jornalistas
1 - ………………………………………………………………………..
2 - Os equiparados a jornalistas estão obrigados a possuir
um cartão de identificação próprio,
emitido nos mesmos termos da carteira profissional.
Por outro lado, o artigo 12.º, n.º 2, deste
mesmo diploma dispunha que todos os jornalistas, estão obrigados
a possuir a respectiva carteira profissional, cujas condições
de aquisição, revalidação, suspensão
e perda são definidos no Regulamento da Carteira Profissional.
E em ordem à concretização deste
preceito e da injunção contida no artigo 2.º
da Lei n.º 62/79, veio a ser editado o Decreto-Lei n.º
513/79, de 24 de Dezembro, que, para além de revogar o Regulamento
da Carteira Profissional do Jornalista, aprovado pelo Decreto-Lei
n.º 31 119, de 30 de Janeiro de 1941, aprovou também
um novo Regulamento da Carteira Profissional do Jornalista, ainda
hoje em vigor.
Neste diploma se inserem as demais normas cuja inconstitucionalidade
foi suspeitada no pedido, as quais, em ordem a uma perfeita compreensão
da matéria em apreço, se deixam a seguir reproduzidas:
:: Artigo 3.º
:: Emissão da carteira e titulo provisório
A carteira profissional e o titulo provisório
de estagiário são emitidos pela organização
sindical dos jornalistas, independentemente da qualidade de sindicalizado
do requerente.
:: Artigo 6.º
:: Comunicação das entidades patronais
As entidades patronais devem comunicar à organização
sindical e à comissão a que se refere o artigo 26.º,
caso exista, no prazo de 15 dias, a admissão de candidatos,
estagiários a jornalistas profissionais e as alterações
de categorias e funções, bem como as demissões
nos seus quadros redactoriais.
:: Artigo 8.º
:: Cartão de equiparado a jornalista
1 - Aos indivíduos nas condições
do artigo 14.º do Estatuto do Jornalista, e para os efeitos
ai previstos, será passado pela organização
sindical dos jornalistas um cartão de identificação
de equiparado a jornalista.
2 - ………………………………………………………………………..
:: Artigo 9.º
:: Autenticação
O titulo provisório de estagiário, a
carteira profissional e o cartão de identificação
de equiparado a jornalista sendo autenticadas pela organização
sindical e assinados pelo respectivo titular.
Artigo 10.º
Revalidação dos títulos profissionais
1 - O titulo provisório de estagiário,
a carteira profissional e o cartão de identificação
de equiparado a jornalista serão válidos até
ao fim do ano da sua emissão, devendo ser renovados pela
organização sindical no primeiro mês de cada
ano civil.
2 - ………………………………………………………………………..
3 - ………………………………………………………………………..
4 - ………………………………………………………………………..
5 - ………………………………………………………………………..
6 - ………………………………………………………………………..
7 - O jornalista ou equiparado que se encontre em alguma das condições
previstas no número anterior deverá comunicar o facto
à organização sindical.
:: Artigo 14.º
:: Deterioração ou extravio
No caso de deterioração ou extravio
do titulo profissional, a organização sindical emitirá,
mediante requerimento, 2ª via do mesmo, no prazo de 20 dias,
entregando, desde logo, documento provisório que substituirá
aquele titulo.
:: Artigo 15.º
:: Suspensão por incompatibilidade
1 - ………………………………………………………………………..
2 - A organização sindical deverá notificar
o interessado e a empresa para a qual trabalha da referida suspensão.
3 - ………………………………………………………………………..
:: Artigo 16.º
:: Perda dos títulos profissionais
1 - ………………………………………………………………………..
2 - Compete à organização sindical decidir
sobre a perda do titulo, para o que poderá proceder às
necessárias investigações.
:: Artigo 17.º
:: Recursos
1 - ………………………………………………………………………..
2 - ………………………………………………………………………..
3 - A deliberação do Conselho de Imprensa sobre o
objecto do recurso deve ser tomada e notificada ao recorrente e
à organização sindical no prazo de 30 dias,
contados a partir da data da primeira reunião do plenário
do Conselho de Imprensa após a recepção do
recurso
4 - ………………………………………………………………………..
:: Artigo 18.º
:: Sanções deontológicas
Em caso de infracção aos deveres decorrentes
das normas constantes do Código Deontológico, a publicar
nos termos do n.º 2 do artigo 11.º da Lei n.º 62/79,
de 20 de Setembro, a organização sindical aplicará
ao seu autor as sanções que vierem a ser previstas.
:: Artigo 19.º
:: Falsas declarações
1 -A prestação de falsas declarações
para a obtenção ou revalidação da carteira
profissional determinará a não concessão ou
a anulação e apreensão do titulo pela organização
sindical.
2 - ………………………………………………………………………..
3 - ………………………………………………………………………..
:: Artigo 20.º
:: Obrigatoriedade do titulo profissional
1 - ………………………………………………………………………..
2 - ………………………………………………………………………..
3 - Os sindicatos deverão comunicar às empresas as
decisões de não revalidação, suspensão,
perda e apreensão dos títulos profissionais.
:: Artigo 22.º
:: Apreensão pelas autoridades
1 - Os títulos profissionais ou equiparados
poderão ser apreendidos pelas autoridades competentes, a
pedido da organização sindical, para actualização,
substituição ou anulação.
2 - ………………………………………………………………………..
:: Artigo 25.º
:: Emolumentos
1 - Pela passagem, revalidação ou substituição
de títulos profissionais a organização sindical
cobrará as seguintes importâncias, que constituirão
sua receita:
a) Passagem ou substituição de carteira
- 400$; passagem ou substituição títulos provisórios
- 250$; passagem ou substituição de cart6es de equiparados
- 500$;
b) Revalidação de carteira - 50$; revalidações
de titulo provisório - 50$; revalidação de
cartão de equiparado - 100$.
2 - A actualização das importâncias
referidas no número anterior será feita por despacho
conjunto dos Ministro do Trabalho e da Comunicação
Social, sob proposta da organização sindical.
:: Artigo 26.º
:: Pluralidade na organização sindical
A competência atribuída pelo presente
diploma e organização sindical dos jornalistas, quando
esta compreender mais do que um sindicato, será exercida
por uma comissão integrada por representantes dos sindicatos
existentes, proporcionalmente ao número de associados no
pleno gozo do seus direitos, com composição a fixar
pelo Conselho de Imprensa.
::Artigo 28.º
:: Disposições transitórias
1 - Os jornalistas que já exerçam a
profissão deverão entregar à organização
sindical os elementos necessários à obtenção
da carteira profissional no prazo do 30 dias a contar da entrada
em vigor deste Regulamento.
2 - O Estatuto do Jornalista considera como condição
do exercício da profissão de jornalista a habilitação
com a adequada carteira profissional cuja emissão é
da competência da respectiva organização sindical,
não podendo depender da qualidade de sindicalizado do requerente
(artigo 13.º, n.º 1).
Paralelamente, os equiparados a jornalistas - indivíduos
que, não cabendo na definição de jornalista,
exercem, contudo, de forma efectiva e permanente, as funções
de direcção de publicação periódica
de expansão nacional ou de direcção, chefia
ou coordenação da redacção de publicação
informativa de expansão regional ou de informação
especializada - estão obrigados a possuir cartão de
identificação próprio, emitido nos mesmos termos
da carteira profissional, isto é, pela respectiva organização
sindical (artigo 14.º, n.º 2, daquele Estatuto).
Por outro lado, e como resulta do quadro normativo
que se deixou exposto, o Regulamento da Carteira Profissional do
Jornalista veio regulamentar e desenvolver aqueles princípios,
logo prescrevendo que a carteira profissional e o titulo provisório
de jornalista estagiário são emitidos pela organização
sindical dos jornalistas, independentemente da qualidade de sindicalizado
do requerente (artigo 3.º).
Em termos análogos, a emissão do cartão
de identificação do equiparado a jornalista é
também da competência da respectiva organização
sindical (artigo 8.º, n.º 1), cabendo a autenticação
destes títulos ainda à organização sindical
(artigo 9.º).
Mas, para alem destas, diversas outras competências
são atribuídas naquele Regulamento à organização
sindical dos jornalistas.
Na verdade, compete-lhe ainda: a) decidir da renovação
ou revalidação dos títulos profissionais, devendo
o jornalista ou equiparado que se encontre em qualquer das situações
que suspendem o prazo de validade do titulo profissional comunicar
o facto à organização sindical (artigo 10.º,
n.ºs 1 e 7); b) proceder à emissão de 2ª
via do titulo profissional, no caso da sua deterioração
ou extravio, entregando logo no acto do requerimento documento provisório
de substituição daquele titulo (artigo 14.º);
c) determinar a suspensão do exercício da profissão
e da validade do titulo profissional, quando ocorram circunstâncias
que constituam causa de incompatibilidade, devendo a organização
sindical notificar o interessado e a empresa para a qual trabalha
da referida suspensão (artigo 15.º, n.º 2); d)
decidir sobre a perda do titulo profissional, para a que poderá
proceder às necessárias investigações
(artigo 16.º,n.º 2); e) proceder à anulação
e apreensão da carteira profissional quando se tenha verificado
a prestação de falsas declarações para
a sua obtenção ou revalidação, podendo
a organização sindical solicitar a apreensão
daqueles títulos às autoridades competentes, para
efeitos de actualização, substituição
ou anulação (artigos 19.º, n.º 1, e 22.º,
n.º 1).
Concomitantemente, como corolário dos poderes
fiscalizadores do exercício da profissão atribuídos
à organização sindical dos jornalistas, prescreve-se
no referido Regulamento que as entidades patronais devem comunicar
à organização sindical e à comissão
a que se refere o artigo 26.º (pluralidade na organização
sindical), quando existir, a admissão de candidatos, estagiários
e jornalistas profissionais, e as alterações de categorias
e funções, bem como as demissões nos seus quadros
redactoriais (artigo 6.º).
Das decisões em matéria de aquisição,
revalidação, suspensão, apreensão e
perda dos títulos profissionais cabe recurso para o Conselho
de Imprensa, devendo as deliberações tomadas sobre
o objecto dos recursos ser notificadas à organização
sindical (artigo 17.º, n.º 3).
De outro lado, os sindicatos deverão comunicar
às empresas as decisões de não revalidação,
suspensão, perda e apreensão dos títulos profissionais
(artigo 20.º, n.º 3).
A organização sindical dispõe
de competência para cobrar, a titulo de emolumentos devidos
pela passagem, revalidação ou substituição
de títulos profissionais, determinadas importâncias
actualizáveis por despacho ministerial sob proposta da mesma
organização (artigo 25.º, n.ºs 1 e 2).
Os jornalistas que já exercessem a profissão
à data da entrada em vigor do Regulamento da Carteira Profissional
deveriam entregar, no prazo do 30 dias a contar do inicio dessa
vigência, à organização sindical os elementos
necessários à obtenção da carteira profissional
(artigo 28.º).
Por fim, quando se verifique, por parte dos jornalistas,
infracção aos deveres decorrentes das normas constantes
do seu Código Deontológico, a organização
sindical aplicará ao seu autor as sanções ali
previstas (artigo 18.º).
3 - O regime jurídico que se contém
neste complexo de normas comete à organização
sindical dos jornalistas a emissão do titulo que condiciona
o exercício legitimo da profissão e confere-lhe igualmente,
como corolário daquela atribuição, competência
para se pronunciar e decidir sobre as várias e possíveis
vicissitudes que tal titulo de habilitação venha a
sofrer, designadamente a sua renovação ou revalidação,
a suspensão da validade, a determinação da
sua perda e apreensão.
E dentro da mesma lógica de fiscalização
do exercício da profissão, detêm ainda a organização
sindical dos jornalistas um verdadeiro poder disciplinar, que lhe
permite aplicar sanções no caso de ocorrerem infracções
aos deveres deontológicos do jornalista.
Ora, no entendimento sustentado no pedido, um sistema
assim concebido não é compatível com a liberdade
sindical, com o principio da liberdade de acção e
da independência das associações sindicais e
com as finalidades destas associações, previstas,
respectivamente, nos artigos 55.º, n.ºs 1, 2, alíneas
a) e b), e 4, e 56.º, n.º 1, da Constituição.
Será efectivamente assim?
4 - Em conformidade com o disposto no artigo 46.º
da Constituição, «os cidadãos tem o direito
de, livre mente e sem dependência de qualquer autorização,
constituir associações, desde que estas não
se destinem a promover a violência e o respectivos fins não
sejam contrários à lei penal» (n.º 1),
sendo certo que «ninguém pode ser obrigado a fazer
parte de uma associação nem coagido por qualquer meio
a permanecer nela» (n.º 3).
O direito de associação é um
direito complexo, que se analisa em vários direitos ou liberdades
específicos, reconhecendo-se no n.º 1 o chamado direito
positivo de associação, ou seja, o direito individual
dos cidadãos a constituir livremente associações
sem impedimentos e sem imposições do Estado, bem como
o direito de se filiar em associação já constituída
e garantindo-se no n.º 3 a liberdade negativa de associação,
isto é, o direito do cidadão de não entrar
numa associação, bem como o direito de sair dela.
O direito de associação é fundamentalmente
um direito negativo, um direito de defesa, sobretudo perante o Estado,.
proibindo a intromissão deste, seja na constituição
de associações (não podendo ele constitui-las
nem impedir a sua criação), seja na sua organização
e vida interna.
A liberdade sindical representa uma forma particular
da liberdade de associação, constituindo porém
um tipo autónomo, na medida em que o sindicato é uma
«associação permanente de trabalhadores para
defesa e promoção dos seus interesses sócio-profissionais»,
desde logo e fundamentalmente perante a respectiva entidade patronal.
A liberdade sindical, hoje em dia, é reconhecida
a todos os indivíduos como liberdade fundamental nos Estados
de direito correspondentes às democracias pluralistas, achando-se
consagrada em importantes instrumentos de direito internacional.
Assim, e desde logo, a Declaração Universal
dos Direitos do Homem, depois de preceituar no artigo 20.º,
n.º 2, que ninguém pode ser obrigado a pertencer a uma
associação», dispõe no artigo 23.º,
n.º 4, que «toda a pessoa tem o direito do fundar sindicatos
e de sindicalizar-se para defender os seus direitos».
Como também a Convenção Europeia
dos Direitos do Homem, aprovada para ratificação,
com reservas pela Lei n.º 65/78, de 13 de Outubro, refere no
artigo 11.º que toda a pessoa tem direito à liberdade
de reunião pacífica e à liberdade de associação,
incluindo o direito de fundar, com outros, sindicatos e filiar-se
em sindicatos para defesa dos seus interesses».
De seu lado, o Pacto Internacional sobre os Direitos
Civis e Políticos, aprovado para ratificação
pela Lei n.º 29/78, de 12 de Junho. dispõe no artigo
22.º, n.º 1, que «toda a pessoa tem direito de se
associar livremente com outras, incluindo o direito de fundar sindicatos
e de filiar-se neles para protecção dos seus interesses».
Por sua vez, o Pacto Internacional sobre os Direitos
Económicos, Sociais e Culturais, aprovado para ratificação
pela Lei n.º 45/78, de 11 de Julho, impõe no artigo
8.º, n.º 1, alínea a), aos diversos Estados partes
a obrigação de garantir «o direito de toda a
pessoa a fundar sindicatos e a filiar-se no que quiser, sujeitando-se
unicamente aos estatutos da organização respectiva,
para promover e proteger os seus interesses económicos e
sociais. Não poderão impor-se outras restrições
ao exercício deste direito que as prescritas pela lei e que
forem necessárias numa sociedade democrática para
bem da segurança nacional ou da ordem pública, ou
para proteger os direitos e liberdade alheios».
Finalmente, a Convenção n.º 87
da OIT, aprovada pela Lei n.º 45/77, de 7 de Julho, relativa
à liberdade sindical e à protecção do
direito sindical, dispõe no artigo 2.º que «os
trabalhadores e as entidades patronais, sem distinção
de qualquer espécie, têm o direito, sem autorização
prévia, de constituírem organizações
da sua escolha, assim como o de se filiarem nessas organizações,
com a única condição de se conformarem com
os estatutos destas ultimas».
5 - Todos estes instrumentos internacionais dispõem
de força vinculativa no nosso ordenamento que, alias, e desde
logo, assegura, reconhecimento constitucional ao principio da liberdade
sindical.
O artigo 55º da Constituição, subordinado
à epígrafe «Liberdade sindical», prescreve,
na parte que aqui importa reter, o seguinte:
:: Artigo 55.º
:: Liberdade sindical
1 - É reconhecida aos trabalhadores a liberdade
sindical, condição e garantia da construção
da sua unidade para defesa dos seus direitos e interesses.
2 - No exercício da liberdade sindical é
garantido aos trabalhadores, sem qualquer discriminação,
designadamente:
a) A liberdade de constituição de associações
sindicais a todos os níveis;
b) A liberdade de inscrição, não podendo nenhum
trabalhador ser obrigado a pagar quotizações para
sindicato em que não esteja inscrito;
c) A liberdade do organização e regulamentação
interna das associações sindicais.
………………………………………………………………………..
4 - As associações sindicais são
independentes do patronato, do Estado, das confissões religiosas,
dos partidos e outras associações politicas, devendo
a lei estabelecer as garantias adequadas dessa independência,
fundamento da unidade das classes trabalhadoras.
………………………………………………………………………..
Por outro lado, o artigo 56.º do texto constitucional,
no seu n.º 1, dispondo sobre os direitos das associações
sindicais, prescreve assim:
:: Artigo 56.º
:: Direito das associações sindicais
e contratação colectiva
1 - Compete às associações sindicais
defender e promover a defesa dos direitos e interesses dos trabalhadores
que representem.
………………………………………………………………………..
No plano da lei ordinária, o Decreto-Lei n.º
215-B/75, de 30 de Abril (lei sindical), depois de definir o sindicato
como uma «associação permanente de trabalhadores
para defesa e promoção dos seus interesses sócio-profissionais»
[artigo 2.º, n.º 1, alínea b)], acentua a sua natureza
privada e associativa, uma e outra reforçadas pela garantia
constitucional da liberdade sindical.
Traduzem sinais claros desta caracterização,
alguns dos traços mais relevantes do regime jurídico
definido naquele diploma: a) liberdade de constituição
de sindicatos, que corresponde à livre iniciativa dos trabalhadores,
sem qualquer autorização prévia e mediante
um processo apenas regulado formalmente (artigos 3.º, 8.º
e 10.º); b) liberdade de inscrição que assiste
a todo o trabalhador de se filiar no sindicato ou num dos sindicatos
que represente a sua categoria profissional (artigo 16.º, n.º
1); c) liberdade de não inscrição (ou não
permanência) em qualquer sindicato (artigo 16.º, n.º
4); d) liberdade de organização e regulamentação
interna, que se manifesta na elaboração dos estatutos,
não sujeitos a aprovação administrativa mas
apenas a controlo judicial de legalidade, e também na emissão
de regulamentos internos e da independência da gestão
face a qualquer tutela externa (artigos 6.º e 10º, n.º
4).
Procurando preencher o conteúdo da liberdade
sindical a partir destes significativos destaques, poderá
dizer-se que nele se compreendem, fundamentalmente, a liberdade
individual da constituição de sindicatos e a liberdade
de filiação, as liberdades de organização
e de governo interno dos sindicatos e a sua independência
da gestão face a qualquer tutela externa, particularmente
face ao Estado (cf.., sobre o sentido e alcance da liberdade sindical,
Monteiro Fernandes, Noções Fundamentais de Direito
do Trabalho, Coimbra, 1983, 2, pp. 55 e segs., António Menezes
Cordeiro, Manual de Direito do Trabalho, Coimbra, 1991, pp. 443
e segs., Enciclopédia del Diritto, vols. XXIV e XLII, pp.
518 e segs. e 659 e segs., respectivamente, e Fausto Cuocolo, Istituzioni
di DirittoPubblico, Milano, 1990, p. 771).
6 - O Tribunal Constitucional teve já ensejo
de tratar matéria similar à presente nos Acórdãos
n.ºs 46/84. 91/85 e 272/86, Diário da República,
2.ª série, de 13 de Julho de 1984, e 1ª série,
respectivamente, de 18 de Julho de 1985 e 18 de Setembro de 1986,
nos quais se teve por inconstitucional a norma do § 1.º
do artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 29 931, de 15 de Setembro
de 1939 (no caso dos dois primeiros acórdãos), respeitante
à competência atribuída ao Sindicato Nacional
dos Ajudantes de Farmácia e Ofícios Correlativos para
proceder à emissão das carteiras profissionais indispensáveis
ao exercício daquela actividade profissional., e a norma
do artigo 9.º, n.º 2, da Portaria n.º 367/72, de
3 de Julho (no caso do último aresto), que confiava aos sindicatos
a passagem das cadernetas de registo da prática de certos
auxiliares de farmacêutico, com base na violação
do principio constitucional da liberdade sindical e da independência,
consagrados nos artigos 56.º, n.ºs 1, 2, alínea
b), e 4, da Constituição, na versão saída
da revisão constitucional de 1982.
Reitera-se agora esta linha jurisprudencial, cuja
fundamentação permanece inteiramente válida
e procedente.
Vejamos.
A liberdade de inscrição no sindicato
comporta tanto uma dimensão positiva, que reconhece ao trabalhador
o direito de se filiar ou inscrever no sindicato que o possa representar,
«sem dependência de um acto de admissão discricionário
por parte daquele», como uma, dimensão negativa, que
garante o direito de não inscrição sindical
e o direito de abandonar o sindicato a todo o tempo no caso de tal
inscrição existir.
Na verdade, o direito de livre sindicalização,
na sua dupla vertente, implica que ninguém possa ser directamente
obrigado a filiar-se em determinado sindicato, tal como proíbe
a existência do quaisquer mecanismos ou medidas de pressão
que directa ou indirectamente possam contribuir para limitar o pleno
gozo e fruição daquela liberdade, obstando a que,
por qualquer forma, mesmo remota ou indirecta, os sindicatos possam
funcionar como «estruturas de coerção».
A liberdade sindical negativa traduz-se essencialmente
numa defesa contra as discriminações, achando-se consagrada
no artigo 37.º da lei sindical, que proíbe e fere de
nulidade «todo o acordo ou acto» que subordine o emprego
à filiação ou não filiação
sindical ou conduza ao despedimento, transferência ou outra
desvantagem para o trabalhador pelo mesmo motivo. Disto resulta
que o interesse da «livre escolha por parte do trabalhador»
é considerado prevalente sobre o do «reforço
da organização» - uma das ideias força
do sindicalismo livre tal como se encontra acolhido no nosso sistema
constitucional (cf. Monteiro Fernandes, ob. cit., p. 61).
Mas, a liberdade sindical negativa, para alem do seu
fundamental sentido não discriminatório, envolve a
proscrição de limitações indirectas,
havendo de ser «interpretada de um modo extensivo, de maneira
que se compreendam nela tanto as obrigações de sindicalização
como as medidas do pressão que se possam opor ao desfrute
da liberdade sindical» (cf. Sentença n.º 68/1982,
de 22 de Novembro, do Tribunal Constitucional espanhol, comentada
por Manuel Alonso Olea, jurisprudencia Constitucional sobre Trabojo
y Seguridad Social, Editorial Civitas, Madrid, 1984, pp. 106 e 107).
Ora, à luz destes princípios é
manifesto que as normas do Estatuto do Jornalista aqui em causa,
ao atribuírem à associação do sindical
dos jornalistas competência para a emissão da carteira
profissional e do cartão de identificação que
condicionam o exercício legitimo da actividade profissional
de jornalista e de equiparado a jornalista, não podem deixar
de violar, desde logo, o principio da liberdade sindical.
E não pode contrapor-se a asserção
o facto de a emissão de tais títulos não estar
dependente nem condicionada à prévia sindicalização
dos respectivos interessados.
É que, apesar de não se exigir aqui
como condição de passagem desses títulos a
sindicalização dos trabalhadores, ainda assim, existe
sempre o perigo real de a competência para a emissão
desses documentos ser mal «gerida» e de os sindicatos
se valerem dela para - recusando a sua passagem aos não filiados
ou simplesmente levantando-lhes especiais obstáculos –
forçarem ou «sugerirem» a necessidade ou a vantagem
da respectiva sindicalização.
O regime legal contido naquelas normas e também,
nas normas do Regulamento da Carteira Profissional do Jornalista,
que delas são corolário concretizador, contem uma
segura margem de restrição – constitucionalmente
ilegítima nos quadros do artigo 18.º da Constituição
– à possibilidade de livre escolha sindical, já
que nele se comporta «um certo potencial de coerção»
susceptível de vir a ser exercido sobre os trabalhadores
que lhe estão sujeitos.
E não pode dizer-se ser impossível ou
pouco provável a verificação de casos de coerção
exercida pelos sindicatos relativamente à passagem de carteiras
profissionais a trabalhadores não sindicalizados. A este
concreto propósito, no citado Acórdão n.º
91/85, escreveu-se assim:
[…] como se pode ver no Diário da Assembleia
da República, 2.ª Serie, n.º 82, de 16 de Julho
de 1980, a p. 82, a Secretaria de Estado do Trabalho […] informa
que, «efectivamente, os serviços competentes deste
Ministério tem conhecimento de casos, embora poucos, de recusa
da passagem de carteiras profissionais a trabalhadores não
sindicalizados por parte dos sindicatos», […] que essas
carteiras foram passadas «após diligências efectuadas
na sequência de posição firme e enérgica
assumida por este Ministério» e […] que, «não
obstante, é nossa convicção de que alguns sindicatos
utilizam a passagem de carteiras profissionais como instrumento
de pressão junto dos trabalhadores, com vista à sua
sindicalização».
O exercício das competências que o regime
jurídico integrado pelas normas sob apreciação
atribui a organização sindical dos jornalistas é
susceptível de poder transformar-se em instrumento de coerção
da liberdade sindical dos trabalhadores, condicionando, limitando
ou retirando-lhes a possibilidade de uma livre escolha no plano
da sua filiação sindical.
7 - O principio de independência e autonomia
dos sindicatos perante o Estado, o patronato, as confissões
religiosas, os partidos e outras associações politicas
visa proteger a própria liberdade sindical que, quando confrontada
com o Estado, reclama para os sindicatos uma esfera de autonomia
jurídica que por ele não pode ser interferida ou afectada.
Contrariamente ao que sucedia no sindicalismo corporativo,
de tipo nacionalista e autoritário, no qual se proclamava
que «a organização de sindicatos nacionais de
empregados ou de operários é feita por distritos,
em cada um dos quais o Estado só reconhece como entidade
de direito público um único sindicato nacional por
categoria profissional» (artigo 3.º do Decreto-Lei n.º
23 050, de 23 de Setembro de 1933), hoje em dia os sindicatos são
concebidos como associações profissionais de carácter
privado, livremente constituídos para defesa dos direitos
e interesses dos trabalhadores que representam.
No contexto jurídico-politico que tinha por
referência legitimadora a Constituição de 1933,
compreendia-se que os sindicatos dispusessem de prerrogativas de
autoridade e se apresentassem como entidades de direito público.
Com efeito, nos termos do Decreto-Lei n.º 23
050, os sindicatos nacionais, como entidades de direito público,
deviam «subordinar os respectivos interesses aos interesses
da economia nacional, em colaboração com o Estado
e com os órgãos superiores da produção
e do trabalho» (artigo 9.º), cabia a tais sindicatos
a «representação dos interesses profissionais
da respectiva categoria» (artigo 13.º, n.º 1) e
os contratos de trabalho e os regulamentos por ele elaborados, depois
de sancionados e aprovados, obrigavam «igualmente os inscritos
e não inscritos» (artigo 22.º), como também
se compreendia que tais sindicatos dispusessem de competência
para proceder à elaboração dos regulamentos
das carteiras profissionais e, bem assim, a de as emitir, como forma
de controlar o exercício regular de determinada profissão.
Mas, contrariamente a semelhante sistema sindical,
em que os sindicatos se apresentavam como entidades de «carácter
público» ou de «pessoas colectivas de direito
privado e regime administrativo (cf., respectivamente, Bernardo
Lobo Xavier, «O papel dos sindicatos nos países em
desenvolvimento», Revista de Direito e Estudos Sociais, ano
XXV, 1978, pp. 387 e segs., e Marcello Caetano, Manual de Direito
Administrativo, forense, t. I, p.. 355), aos sindicatos do actual
ordenamento jurídico não é consentida a atribuição
forçada e por via de lei de tarefas ou funções
públicas, como sucede com aquelas que no quadro do regime
em apreço são cometidas à associação
sindical dos jornalistas, «obrigada» a emitir os títulos
profissionais, independentemente da qualidade de sindicalizado do
trabalhador interessado em tais documentos.
Com efeito, «dada a natureza privada dos sindicatos,
aliada ao principio da filiação, deve entender-se,
na linha da jurisprudência do Tribunal Constitucional, que
não pode a lei atribuir aos sindicatos poderes de autoridade.
e, designadamente, o poder de passar carteiras profissionais. Tal
atribuição, feita por lei, iria violar a liberdade
de acção das associações sindicais e
a sua independência» (cf. António Menezes Cordeiro,
ob. cit.., p. 461).
Por outro lado, e complementarmente, a atribuição
à organização sindical dos jornalistas do um
poder fiscalizador do exercício da profissão -, traduzido
na competência para determinar a suspensão, perda ou
apreensão do titulo, com a consequente impossibilidade de
exercer legitimamente a profissão -, bem como de um, verdadeiro.
poder. disciplinar, no que respeita às eventuais infracções
aos deveres deontológicos dos jornalistas, implicam a atribuição
do exercício de verdadeiros poderes ou prerrogativas de autoridade,
manifestamente contrários e estranhos aqueles que são
próprios dos sindicatos e se inscrevem no âmbito das
suas especificas finalidades.
III
:: A decisão
Nestes termos decide-se declarar a inconstitucionalidade,
com força obrigatória geral, por violação
do disposto nos artigos 55.º, n.ºs 1, 2, alíneas
a) e b), e 4 e 56.º, n.º 1, da Constituição,
das normas dos artigos 13.º, n.º 1, e 14.º, n.º
2, do Estatuto do Jornalista, aprovado pelo artigo 1.º da Lei
n.º 62/79, de 20 de Setembro, e 3.º, 6.º, 8.º,
n.º 1, 9.º, 10.º, n.ºs 1 e 7, 14.º, 15.º,
n.º 2, 16.º, n.º 2, 17.º, n.º 3, 18.º,
19.º, n.º 1, 20.º, n.º 3, 22.º, n.º
1, 25.º, 26.º e 28.º do Regulamento da Carteira Profissional
do Jornalista, aprovado pelo artigo 1.º do Decreto-Lei n.º
513/79, de 24 de Dezembro.
Lisboa, 14 de Julho de 1993. - Antero Alves
Monteiro Dinis - António Vitorino - Alberto Tavares da Costa
– Bravo Serra – Maria da Assunção Esteves
- Fernando Alves Correia - José de Sousa e Brito - Vitor
Nunes de Almeida - Armindo Ribeiro Mendes - Luís Nunes de
Almeida - Messias Bento - José Manuel Cardoso da Costa.
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